Предприятия избавят от историко-культурной экспертизы?
Президент Татарстана потребовал упрощения процедуры, правительство готовит поправки, но есть проблемы с подзаконными актами
На минувшем Совете по предпринимательству при президенте РТ бизнес пожаловался на проблемы историко-культурной экспертизы, которую необходимо проводить на любой площадке, прежде чем начать строительство или реконструкцию объекта. Нехватка экспертов, долгий срок, стоимость — все это делает экспертизу серьезным препятствием для бизнеса. Кроме того, по действующему законодательству проводить экспертизу нужно даже на территории действующих производств, где о наличии археологических памятников говорить в принципе бессмысленно. Рустам Минниханов предложил упростить процедуру. И сделать это можно уже в ближайшее время. Отдельные проекты документов уже есть в правительстве РФ. Однако их подписание, равно как и проработка всех нюансов, может затянуться на годы.
Боролись с «черными археологами», но ударили по бизнесу
Впервые об историко-культурной экспертизе заговорили еще в 2002 году, когда был принят Федеральный закон от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия», в соответствии с которым «при проведении строительных земляных работ требуется историко-культурная экспертиза в случае, если орган охраны объектов культурного наследия не имеет данных об отсутствии на указанных землях объектов культурного наследия, включенных в реестр выявленных объектов культурного наследия либо объектов, обладающих признаками объекта культурного наследия». Бизнес с проблемой экспертизы столкнулся в 2015 году, когда ее сделали обязательной перед проведением практически всех строительных работ. Объяснялась эта мера необходимостью выявления новых археологических памятников, их сохранения и борьбой с «черными копателями».
Определенные результаты, хотя и не самые громкие, есть. Комитет по охране объектов культурного наследия (ОКН) РТ и федеральное Министерство культуры за 4 года выявили 65 памятников в Татарстане, проверив 1,3 тысячи заявок. Но гораздо серьезнее оказался удар по бизнесу. На минувшем Совете по предпринимательству проблему перед президентом РТ Рустамом Миннихановым озвучила замдиректора АО «Татмелиорация» Ирина Соколова. По ее словам, экспертиза стоит дорого и проводится долго, а сама процедура запутана. При этом, по словам Соколовой, в настоящее время историками изучены только исторические места в Казани, Свияжске, Болгаре и нескольких других поселениях. Соответственно, вся остальная территория республики подлежит обязательной экспертизе, которую за свой счет обязаны выполнять предприниматели.
На Совете ситуацию прокомментировал глава Госкомитет по охране объектов культурного наследия РТ Иван Гущин. Сейчас в ОКН ожидают постановления правительства РФ, после которого вся территория республики будет зонирована, и у комитета будет полное понимание, «где копать, а где не копать». В ответ президент РТ Рустам Минниханов пожурил Гущина за то, что комитет не располагает такими сведениями уже сейчас. В итоге президент предложил подготовить письмо на имя министра культуры РФ.
Долго, дорого, запутано
Как выяснило «Реальное время», сами предприниматели не выступают за полный отказ от экспертизы: значимость ее для культуры понимают все. Но вот сама процедура вызывает множество вопросов. По словам заместителя директора АО «Татмелиорация» Ирины Соколовой, стоимость археологических работ составляет от 200 до 700 тысяч рублей, а длительность процедуры — до 220 дней.
— Наше предприятие провело эту экспертизу, — рассказывает заместитель директора Казанского завода полимерных материалов Ленар Садыков. — Нам пришлось ждать около 6—7 месяцев. Сама экспертиза стоит дорого. Мы не понимаем, как складывается такая цена. Несколько месяцев приходится ждать заключение из Москвы, получать открытые листы (разрешение на проведение археологических работ, — прим.ред.). А эти работы можно проводить только в теплое время года, как прописано в методичке.
Такие требования приводят к тому, что предприниматели теряют целый строительный сезон.
Есть проблема и в том, кто должен проводить экспертизу. Сейчас бизнесу приходится обращаться в два государственных органа — республиканский Госкомитет по охране объектов культурного наследия и Министерство культуры РТ. При этом археологические работы в республике могут выполнять только 15 специализированных археологических организаций, имеющих лицензию Минкульта РФ. Глава ОКН Иван Гущин поясняет, что бизнес сам должен найти необходимых археологов и договориться с ними о работах.
«Там все уже много раз перекапывали при строительстве»
Проходить историко-культурную экспертизу должны даже крупные промышленные предприятия, которые занимают свою территорию больше 50 лет, и под которыми сейчас уже не имеет смысла искать археологические памятники.
— Например, «Казаньоргсинтез» — там все уже много раз перекапывали при строительстве, вся территория закатана в бетон или асфальт. Но даже для проведения капитального ремонта фундамента или опоры требуется проведение экспертизы, — рассказала на Совете Ирина Соколова.
В пресс-службе «Казаньоргсинтеза» подтвердили, что предприятию приходится проводить экспертизу даже при проведении работ на собственной территории, которая застраивалась с 1956 года. Необходимость в таких процедурах на территории промышленных объектов непонятна, но при этом их проведение в совокупности с усложненными экологическими экспертизами серьезно увеличивает сроки инвестиционных проектов. В качестве примера на «Казаньоргсинтезе» приводят строительство производства поликарбонатов, которое завершили к 2008 году. Тогда сложнейший комплекс из двух заводов (до сих пор единственный в России) возвели за 4 года с учетом покупки лицензии, получения всех разрешений и проектирования. При этом производство впервые строилось в умеренном климатическом поясе, и требовалась адаптация технологии для работ при минусовых температурах. Сейчас даже для менее масштабных объектов 3—4 года уйдет только на получение необходимой документации. И большая часть времени — это бюрократические процедуры.
Есть сложности и с самой процедурой на территории крупных действующих производств, таких как ТАНЕКО, «Нижнекамскнефтехим», «Казаньоргсинтез», на которых есть объекты первого и второго класса опасности. Далеко не каждый археолог сможет получить допуск для земельных работ вблизи таких объектов.
— Мы хотим найти там какое-то захоронение, а в итоге может пострадать чуть ли не весь город, так как это влияет на жизнедеятельность и безопасность, — считает Ленар Садыков.
«Не надо любых археологов. У нас свои есть»
Предложения по упрощению процедуры были озвучены на том же Совете. Во-первых, президент Татарстана потребовал систематизировать работу.
— Не надо любых археологов. У нас есть Институт археологии, нужно создать при нем группу, систематизировать работу, чтобы не было завышения цен, прейскурант сделать, — указал Минниханов и дополнил, что можно отказаться от двойного согласования. — Мы же можем подписать соглашение, что комитет будет вести эту работу и просто отчитываться перед Минкультом РФ.
Во-вторых, необходимо определиться с концентрацией археологических памятников. Гущин сообщил, что уже создан геопортал с привязкой к ГЛОНАСС, куда занесены координаты порядка 300 археологических памятников.
— А когда остальные из 3008 памятников внесете? — спросил Минниханов и потребовал ускорить этот процесс.
Федералы не отдадут?
Впрочем, облегчить процесс не так-то просто. Ирина Соколова предлагает передать процедуру выдачи открытых листов на региональный уровень, а комитету совместно с археологами выработать системное предложение по проведению археологического обследования тех площадок на территории республики, где планируется строительство социально-значимых объектов. Ленар Садыков также считает, что «комитет по охране объектов культурного наследия должен замкнуть этот процесс на себе, а потом уже давать работы своим археологам и привлекать для этого археологический институт, чтобы деньги уходили в бюджет города».
Однако с предложением предпринимателей не соглашаются защитники исторического и культурного наследия Казани. Заместитель председателя ТРО ВООПИиК Фарида Забирова отмечает, что «это вопрос федерального уровня, изменить законодательство и упростить процедуру выдачи открытых листов вряд ли удастся».
— Отчеты об объектах, находящихся под землей, должны храниться централизованно и бессрочно. При этом сами объекты археологического наследия могут находиться только в государственной собственности федерального значения, отчуждению из нее не подлежат. В то время как земельный участок и водный объект, в границах которых они обнаружены, могут находиться как в частной, так и в государственной или муниципальной собственности, потому что земельный участок и объект археологического наследия участвуют в обороте раздельно. В мире большой проблемой является «черная археология». Даже на археологических картах специально сбивают координаты, чтобы «черные» археологи не могли ими воспользоваться, — сказала Забирова.
«Но нельзя же при каждом строительстве зазывать археологов и копать!»
Более понятная ситуация со строительством на территории промышленных предприятий. Большинство экспертов сходится в том, что историко-культурная экспертиза должна касаться только не застроенных площадок. Заслуженный архитектор РТ Сергей Саначин рассказал корреспонденту «Реального времени», что в Казани выделена зона, где при каждом градостроительном изменении необходимо археологическое наблюдение или раскопки. На этой территории археологи обнаружили культурные слои.
— А в районе «Оргсинтеза», Караваево этого не требуется. У нас есть Правила землепользования и застройки Казани, и это, наверное, единственный правовой документ — остальные носят рекомендательный характер. В Правилах находятся три карты: зоны ограничения по условиям охраны объектов культурного наследия, зоны ограничения по условиям охраны водных объектов и по условиям ограничения археологического слоя. В них очерчены границы. Мы знаем, где были стоянки древнего человека, сгустки цивилизации. Но нельзя же при каждом строительстве зазывать археологов и копать! Это было бы насилие над собственником, над застройщиком, — сказал Сергей Саначин.
Схожей точки зрения придерживается и директор Института истории имени Ш. Марджани, вице-президент Академии наук РТ Рафаэль Хакимов. По его словам, нужно знать, где может находиться культурный слой, памятники.
— Когда памятников нет, то там стерильный слой. Собственно, и экспертизы никакой не надо. Только лишь заключение. На промышленной площадке эта процедура проходит быстрее. Это может быть и просто наблюдение. Но на всякий случай делают шурфы, а потом выдают справку, — считает Рафаэль Хакимов.
Проблемой озаботилось правительство РФ
Предприятия такую позицию поддерживают. Более того, вопрос уже поднимался на федеральном уровне. Еще в 2018 году были внесены поправки в ФЗ «Об объектах культурного наследия». Согласно им, необходимо утвердить критерии определения территорий, в отношении которых у органов охраны объектов культурного наследия имеются основания предполагать наличие археологических памятников. Как стало известно «Реальному времени», на основании этих поправок в 2019 году был подготовлен проект постановления правительства РФ, определяющий такие критерии. На таких землях ранее не должны были проводиться археологические исследования и не должно было быть «внешних воздействий природного и техногенного характера». Этот пункт фактически исключает все промышленные предприятия, а также территории, где раньше уже проводились строительные работы, из списка объектов для проведения историко-культурной экспертизы.
В настоящее время проект постановления правительства РФ находится на этапе направления для утверждения. Однако даже его принятие и подписание полностью не решит проблему.
Нужны подзаконные акты
— Из содержания проекта постановления правительства РФ следует, что сведения о территориях, подвергшихся техногенному воздействию, в том числе под крупными промышленными объектами, предполагается консолидировать в Министерстве строительства РФ, — поясняет Булат Сабиров, заместитель генерального директора ПАО «Казаньоргсинтез» по корпоративному управлению собственностью и инвестициями. — Однако держателем сведений по границам территории остается Министерство культуры РФ. Таким образом, проект постановления не регламентирует весь порядок действий. Одновременно с нормами постановления правительства РФ, регулирующими порядок проведения историко-культурной экспертизы, должны быть проработаны и внесены изменения в нормативные документы, затрагивающие деятельность и полномочия этих министерств.
Как рассказал Булат Сабиров, по итогам Совета по предпринимательству «Казаньоргсинтез» направил президенту Татарстана Рустаму Минниханову свои предложения по ситуации. Во-первых, речь идет о необходимости ускорения принятия имеющегося проекта постановления правительства РФ. Во-вторых, параллельно нужно подготовить подзаконные акты, регламентирующие взаимоотношения и порядок обмена информацией о территориях между Министерством строительства РФ и Министерством культуры РФ. В-третьих, необходимо, чтобы Министерство строительства РФ определило перечень документов для подтверждения техногенного воздействия на территорию. Наконец, уже сейчас, пока идет разработка документации, необходимо ввести мораторий на проведение историко-культурной экспертизы на территориях, занятых объектами промышленности, чтобы не остановить работы по текущим проектам. Во всем этом бизнес рассчитывает на поддержку со стороны Рустама Минниханова.