«Полпреды — рудимент прошлого времени, но...»: пандемия повернула на 90 градусов вертикаль власти в России

07:00, 18.05.2020 Сюжет: Все о коронавирусе / COVID-19

В этот день ровно 20 лет назад Сергей Кириенко был назначен полномочным представителем президента РФ в ПФО, запустив таким образом строительство «вертикали власти» в Поволжье. И хотя сам Кириенко стал одним из самых влиятельных российских политиков, институт полпредов спустя два десятилетия, кажется, себя исчерпал. Это констатировали большинство опрошенных газетой «Реальное время» политологов. Особенно это стало заметно в апрельский карантин, когда Владимир Путин регулярно проводил совещания непосредственно с губернаторами, а его полпредов фактически не слышно, не видно. Вертикальная модель управления уходит в прошлое, так и не реализовавшись в полной мере, полагают эксперты. Впрочем, есть среди «путинских наместников» и свои звезды — но только те, кто наделен реальными полномочиями.

«Место трудоустройства для отставных политиков»

Институт полномочных представителей президента России в федеральных округах уже не первый год находится в кризисе, рассказал «Реальному времени» президент Фонда «Петербургская политика» Михаил Виноградов. Сегодня он, за редким исключением, всего лишь место трудоустройства для отставных политиков. Что-то вроде Совета Федерации.

— Сегодня это скорее резервная структура — ее не распускают на случай форс-мажорных обстоятельств или решения сложных политических задач. Но в то же время отдельным полпредам (например, Юрию Трутневу на Дальнем Востоке) не мешают наращивать свой политический вес, — считает Виноградов.

С ним согласен и политтехнолог Константин Калачев, считающий институт устаревшим, но в то же время отмечающий активность того же Трутнева. По его мнению, Трутнев — фактически исключение из правил, он ведет себя очень активно и влияет на кадровую политику в Дальневосточном федеральном округе. Если вынести Трутнева вместе с его суперспецифическим регионом за скобки, каких-то заметных результатов не видно ни у кого другого. Точно так же удивителен парадокс: назначаемые Кремлем губернаторы вовсе не оказались эффективнее избираемых глав регионов 20 лет назад.

— Институт полпредов — это обратная сторона недоверия губернаторам. Обратная сторона системы назначений. Когда глав регионов выбирали на конкурентных выборах, люди могли совершать ошибки. Но посмотрите на историю отставок губернаторов уже после отмены выборов — вопрос, кто больше в итоге совершает ошибки? Население или Кремль? Ну, правда, треть губернаторского корпуса пришлось снимать, потому что они, в принципе, были неизбираемы. Некоторые губернаторы, которых рекомендовали в Кремле, вообще пошли под суд, — обращает внимание Калачев.

Система консервативна, уважаемых людей не хотят лишать работы

По словам Калачева, «все уже понятно было с этим институтом» еще до пандемии — он себя «исчерпал». Нужен же он был стране два десятилетия назад, когда федералам необходимо было как-то бороться с региональным сепаратизмом — тогда институт полпредов и зародился в том виде, в каком и представлен сейчас, полагает политтехнолог. И задается вопросом: но о каком региональном сепаратизме может идти речь сейчас? Более того, сейчас регионам предлагают все больше ответственности, в духе «берите ее столько, сколько сможете унести», напоминающей классическое ельцинское 1990-го «Берите столько суверенитета, сколько сможете проглотить».

— Институт полпредов ныне — рудимент прошлого времени, но система консервативна, уважаемых людей не хотят лишать работы. Потом, президент РФ Владимир Путин верит в важность учета и контроля, хотя, мне кажется, контрольные функции выполняют другие структуры, не менее, а может, и более эффективно. Институт полпредов давно можно было бы безболезненно ликвидировать, никто бы и не заметил даже. Но этого не произойдет! — с сожалением замечает Калачев.

Оптимальная модель полпредства реализована на Дальнем Востоке

Конечно, не произойдет, соглашается Евгений Минченко, президент коммуникационного холдинга «Минченко Консалтинг». Так как в России система власти настроена скорее на увеличение количества административных структур, а не на их сокращение. Поэтому и Минченко считает маловероятным, что институт полпредов будет упразднен после карантина, когда Путин чаще и больше общался непосредственно с губернаторами, нежели со своими же полномочными представителями в федеральных округах.

Эксперт тоже отдает должное эффективности управления того же Трутнева, однако отмечает, что в его случае чиновник является не просто представителем президента, но еще и вице-премьером, и рычагов влияния у него соответственно больше: административные, организационные, силовые и экономические. Это — понятная история, полагает политолог. Но что касается остальных….

— Да, оптимальная модель реализована на Дальнем Востоке. Уровень эффективности полпреда Трутнева на посту разительно отличается от уровня эффективности его коллег. Но часто, в принципе, я думаю, очень сильно у нас забюрократизированы эти институты. Полпредства сегодня — такое солидное место работы для отставленных уважаемых людей, и, конечно же, эффективность полпредств очень разная, в зависимости от того, кто это полпредство возглавляет, — уверен Евгений Минченко.

Полпредства могут получить новые функции, если тренд на укрупнение регионов будет продолжен

Политолог и философ Борис Межуев обратил внимание на Олега Белавенцева — тоже скорее как на исключение из общего правила «неэффективных полпредов». Белавенцов, отмечает Межуев, сыграл в свое время мощную роль в Крыму и Севастополе. Но ведь и в его случае эта сила и административный вес сыграли с ним дурную шутку — управление Белавенцева вызвало определенное напряжение в присоединенных регионах РФ, в результате чего полпредство в Крыму вообще было отменено.

За исключением таких фигур, как Трутнев или Белавенцев, большинство полпредов в последние годы не принимали и не принимают какого-то весомого участия в вопросах, касающихся каких-то региональных тем, считает Межуев, который в свое время писал работу как раз на эту тему (в 2000 году вышла его монография «Генерал-губернаторство в российской системе территориального управления»). По его словам, изначально у института полпредов было два конкретных смысла. Первый смысл был в заявке федерального центра на некое укрупнение регионов, что, возможно, не устарело: исходя из социально-экономической и социальной ситуации некоторых регионов сегодня эти тенденции себя еще проявят, уверен он, ссылаясь на недавнее решение об объединении двух субъектов федерации.

Напомним, 13 мая губернаторы Архангельской области и НАО Александр Цыбульский и Юрий Бездудный подписали меморандум «О намерении образования нового субъекта РФ путем объединения Архангельской области и Ненецкого автономного округа». Однако почти сразу же в Кремле заявили, что предположения о предстоящем массовом укрупнении регионов России не соответствуют действительности. Впрочем, философ уверен, тенденция к слиянию регионов не ограничится одной Архангельской областью, так как вопрос связан с экономическими и бюджетными проблемами субъектов РФ. В вопросах укрупнения, конечно, некий государственный контроль на такими процессами должен быть, чтобы эти процессы были согласованы с общим региональным контекстом.

«Генерал-губернаторы с комиссарскими функциями» остались не у дел?

Но вот со вторым смыслом института полпредства проблемы, считает Межуев. Ранее — все те же 20 или 15 лет назад — помимо общих вопросов, вопросов безопасности, полпреды еще и проводили определенную государственную политику Кремля (Кириенко — как раз яркий пример такой фигуры).

— Я называл это «комиссарскими функциями». Комиссарами же были в определенной степени и генерал-губернаторы при Екатерине II. Сейчас это обычно называют «государево око». У полпредов явно имелся план, связанный с определенным пониманием государственной политики. Вот тут вопрос есть — потому что, по большому счету, губернаторы сегодня играют ту же роль, и фактор избираемости здесь как раз большой роли не играет. В любом случае все согласовано с администрацией президента. И в чем тут, собственно, функции полпредов — непонятно. Полпреды осуществляли политический, а не юридический надзор над губернаторами и регионами. Была общая политическая обстановка, тогда [20 лет назад] связанная с унификацией государства, приведением к общей политике. Были и серьезные проблемы с последствиями стихийной регионализации 1990-х годов, — вспоминает Борис Межуев.

Сейчас трудно сказать, какая существует общая государственная политика, требующая политического надзора. А тот же политический надзор осуществляют администрация президента, другие президентские структуры, партия «Единая Россия». И в этом смысле функции полпредов довольно сомнительные. Но Межуев видит в карантине и пандемии не столько возможный триггер отмены института полпредства вообще, сколько триггер его переформатирования. Так как пандемия еще и запустила, пусть и не похожий на явление 1990-х, «естественный процесс стихийной регионализации»:

— До пандемии было ощущение, что институт полпредов — совершенно архаичный и не нужен. И его стоило отменять, как в свое время отменяли комиссаров в СССР. Теперь же, после пандемии, институт полпредства, я этого не исключаю, может возродиться с каким-то новым функционалом.

«Но за губернаторами же все равно кто-то должен присматривать»

Политолог и правозащитник Алексей Мартынов не уверен, что полпреды совсем уж не нужны — все дело в огромных пространствах Российской Федерации, которые контролировать из одного центра далеко не так просто. Институт полпредства, уверен Мартынов, до сих пор являл собой некий организующий и координирующий центр (если говорить о конкретных полпредах — то, конечно, скорее центры) управления большой территорией:

— Мы же самая большая страна в мире, я напомню. И соответственно, в силу того, что организована наша страна именно как федерация, добровольный союз федеративных равноправных территорий, это деление на федеральные округа вполне себя зарекомендовало и до сих пор оправдывает себя. И естественно, что в каждом федеральном округе есть полномочный представитель президента страны, — не согласен со своими коллегами Мартынов.

По его мнению, институт полпредов безусловно себя рекомендовал за 20 лет, но за эти годы сильно изменился, так как менялись и его полномочия — история эта «абсолютно оправданная». И сомнительно, что от этого института Кремль откажется, несмотря даже на поправки к Конституции, которые в целом должны увеличить полномочия губернаторов и перераспределить власть от президента к другим институтам.

— Но за губернаторами же все равно кто-то должен присматривать. Все должно быть уравновешено, сбалансировано. Институт полпредства актуален был как 20 лет назад, так актуален он и сейчас, став даже таким неотъемлемым атрибутом организации и архитектуры власти в нашей стране.

Сергей Афанасьев

Подписывайтесь на телеграм-канал, группу «ВКонтакте» и страницу в «Одноклассниках» «Реального времени». Ежедневные видео на Rutube, «Дзене» и Youtube.