«Инвестиционная активность в моногородах Татарстана выше среднероссийской»

Моногорода, или города одной компании

Моногорода (или еще «города одной компании» — англ. monotowns) — достаточно распространенное явление в мире. Эти города особенно интенсивно развивались, когда страны проходили определенный период своего развития: активная индустриализация, освоение значительных объемов полезных ископаемых («города при месторождении»). После пика своего развития во всех странах — к их числу наряду с Россией можно отнести, например, Канаду, США, Чили, Австралию, Германию, Швецию — для центральных правительств моногорода становятся постоянной темой региональной политики на протяжении нередко нескольких десятилетий.

Концепция развития моногородов, как правило, всегда связывается с актуальными вопросами экономической политики страны, чаще всего это вопрос структурной перестройки экономики, проведения новой промышленной, структурно-инвестиционной политики. Что касается России, то особенно сильно тема моногородов стала звучать в федеральной политике после острой фазы мирового кризиса 2008—2009 гг.

Немецкий Рур

Ситуация с моногородами в России не уникальна. В Германии, например, есть примерно 300 городов, которые можно отнести к монопрофильным (по-немецки monostrukturelle Städte — моноструктурные города). К их числу относится Людвигсхафен с химическим концерном BASF. Есть также автограды наподобие Вольсфбурга (Volkswagen), Ингольштадт (Audi), города точного приборостроения (Оберкохен, оптическое производство Carl Zeiss), нефтехимические «штандорты» (места производства) Лойна, Биттерфельд и др. Отдельный пример — это трансформация целой плеяды городов в немецком Рурском промышленном районе в федеральной земле Северный Рейн — Вестфалия. Экономические преобразования шли на протяжении 60—70 послевоенных лет. В конце 2018 года в Руре закрылась последняя шахта, добывающая уголь.

Для российской политики в этом примере важно понимание стадиальности структурной политики — целенаправленно задаваемого процесса структурных изменений в городской экономике. Немецкие города проходили стадию искусственного вживления в отраслевую структуру изначально чуждых углепромышленным регионам отраслей промышленности (автомобильной, электронной, электротехнической). Это не внесло качественных изменений. Данные отрасли так и не стали импульсами роста.

Затем города переходили к обсуждению развития перспектив технологического развития конкретных территорий, улучшению их экологической ситуации. На следующем этапе пришло понимание, что не федеральные меры поддержки, а анализ сильных и слабых сторон внутри самого Рурского района должен стать центральным инструментом для развития и выявления конкурентных преимуществ. С этой целью организовывались региональные конференции для обмена информацией об эволюционном потенциале конкретных территорий. С начала 2000-х годов фокус структурной политики сместился на создание общерегиональных экономических полей компетенций — так в Германии называли прообразы будущих кластеров.

Здесь центральным стало представление о том, что экономика города получает синергетический эффект от сетей развития малого и среднего предпринимательства, конкурентоспособных на межрегиональных, национальных и мировых экспортных рынках.

Но и сейчас, уже в «постугольный» период, трансформация большого монопрофильного созвездия городов продолжается (все равно есть исторический отпечаток развития экономики!).

Нынешняя фаза преобразований связана с радикальным изменением хозяйственных процессов вследствие четвертой промышленной (цифровой) революции. Уже сейчас в городах Рурской области открываются центры цифровой экономики. Цифровизация вызывает изменения в сфере образования, коммуникаций, свободного времяпрепровождения.

Пример Рура показывает, что моногорода могут быть успешными, радикально меняя свою специализацию или адаптируя ее к потребностям рынка. Залог этого успеха — не физические объемы привлеченных инвестиций, а внутренняя энергия места, оптимальное взаимодействие бизнеса, науки и органов власти. А для самих городов предпосылка успеха — благоприятный инвестиционный климат, дружественная предпринимательская среда и видение собственных перспектив горожан в данном месте.

Судьба советских моногородов

История России знала организацию похожих городов начиная с XVIII века, эпохи петровских преобразований. Организация новых производств — суконных мануфактур и железоделательных заводов — требовала значительного числа трудовых ресурсов в районах нового освоения (Тула, Урал, Подмосковье). Часть заводов-поселков так и осталась монопрофильными городами (Ирбит, Аша). Затем в конце XIX века стали создаваться моногорода на базе легкой и угольной промышленности (Шуя, Орехово-Зуево, Павлов Посад). Параллельно появились шахтерские города-поселки в Кемеровской и Ростовской областях.

В начале 1930-х годов с развитием территориально-промышленных комплексов монопрофильные города возникали как их часть (Магнитогорск, Новокузнецк). Часть монопрофильных городов периода индустриализации была построена силами заключенных ГУЛАГа, в том числе Воркута, Норильск. В 1940-х гг. значительное число моногородов возникло в период Великой Отечественной войны.

После 1950 года активное строительство новых мощностей в восточной части страны стало определяющим фактором для размещения производительных сил. В эти годы появились узкоспециализированные центры «городов-энергетиков», преимущественно сложившиеся при тепловых и атомных электростанциях, примеры — Волгореченск, Кировск (Ленинградская область), Новомичуринск. Узкая специализация возникла во многих центрах в 1960—1980 гг., занятых добычей нефти и газа в Западно-Сибирском нефтегазовом комплексе (Нефтеюганск, Урай, Мегион).

Реализация оборонной и атомной политики привела к созданию закрытых городов с ограничением въезда и выезда граждан, организации спецснабжения и выделению их в самостоятельные административные образования (Ленинск (Байконур), Арзамас-39, Снежинск, Полярный, Курчатов, Серов).

Диапазон численности населения монопрофильных городов мог колебаться от 5-6 тысяч человек до городов с более чем полумиллионным населением (Тольятти).

Социальная сфера, здравоохранение и образование составляли основу обеспечивающей инфраструктуры для градообразующего предприятия. При примате промышленного производства было четкое понимание: для устойчивого воспроизводственного цикла промышленности нужны условия и для воспроизводства среды и человеческого капитала в городе. Поэтому в монопрофильных муниципальных образованиях от градообразующих предприятий шло постоянное финансирование социальной сферы. Что касается влияния на власть — в определенной степени это был дуумвират директора завода и официального руководителя города.

Перестройка и перспектива деградации моногородов

После 1991 года и отказа от распределения молодых специалистов по окончании вузов и субсидирования многих тарифов система моногородов России стала трансформироваться, экономически сжиматься, рвались наработанные производственно-экономические связи. Население стало сосредотачиваться в крупных городах.

Среди моногородов были поселения с давней историей, обладающие исторической и культурной ценностью. Перспектива деградации таких моногородов, особенно в период радикальных экономических преобразований, становилась неприемлема, так как к социальным последствиям в их случае добавлялись культурные потери.

Сама модель моногорода как таковая не является изначально ущербной. То резкое обрушение уровня производственного потенциала, снижение уровня качества жизни в России было вызвано в 1990-х годах во многом рукотворными причинами.

Вместо возможных десятилетий целенаправленной структурной политики по трансформации экономик городов была сделана принципиально другая ставка: чтобы эта сложившаяся история, накопленный задел не имел значения в расчете, что с нуля удастся построить принципиально новую модель экономики таких городов.

Изучение модели моногородов — это как анализ трудноразрешимого уравнения, которое надо не бросать, а дополнительно исследовать. Как говорил академик Ю.В. Яременко, мы оказались «равны самим себе». Новая экономика просто не могла возникнуть ниоткуда. Нужно было выправлять недостатки сложившейся модели в целом. А разрыв наработанных связей, созданных и существовавших в советской плановой экономике, снижение качественного уровня производства, которое стало неконкурентоспособным из-за резкой открытости экономики, снижение реальной заработной платы еще больше сузили работоспособность этой модели.

По сжимающейся спирали негативными самоусиливающими факторами стали относительно низкий уровень социальной дифференциации видов трудовой деятельности, более низкий уровень социокультурной мобильности, креативности сознания и вариативности социального поведения; низкая интенсивность пространственной мобильности, низкая инновационная активность местного населения, обусловленная отсутствием условий для реализации.

Концепции поддержки и развития моногородов в России

Собственная российская модель поддержки и развития моногородов складывается между двумя полюсами. С одной стороны, опыт Западной Европы и США, где делается акцент на поиске оптимальной модели управления «сжимающимся» городом, реализации принципа «умного» сокращения (smartdecline), оценке социальных последствий и требуемых социальных стандартов в условиях управляемого сжатия.

Противоположность данному подходу — опыт КНР, где проблемы моногородов решаются в рамках долгосрочных программ «промышленного возрождения» крупных старопромышленных регионов, объединяющих несколько провинций, модернизацию как градообразующих предприятий, так и городов — центров старопромышленных территорий.

На наш взгляд, большие перспективы имеет развитие на нашей российской почве концепции новой современной промышленной политики, развиваемой в работах американского экономиста Дэни Родрика.

Ее суть состоит в том, что передача денег моногородам не создает эквивалентный эффект. Эффективнее ориентация на ускорение инновационных процессов, ориентация на процесс обнаружения новых возможностей и гибких специализаций в городе как сердцевины механизма возрастания производительности труда. Новая промышленная политика в существенно большей степени, чем прежняя, становится укорененной в местную почву, использует неявное знание местных условий и местные компетенции.

Таким образом, в моногородах в настоящее время вместо вопросов «Какие налоговые льготы или субсидии использовать? Какие секторы приоритетны? Каков бюджет выделяется для промышленного продвижения?» появляются следующие: как для максимальной производительности местных фирм настроить институты, которые участвуют в постоянном взаимодействии чиновников с местным бизнесом на территории? Какая мотивация должна быть для общественников и должностных лиц за принятие соответствующих мер?

Другая экономическая концепция — местной производственной системы — заключается в том, чтобы разработать сбалансиро­ванную политику приоритетов поддерж­ки поиска включения малых предпри­ятий в отношения с градообразующим предприятием. Это можно представить в двухфазной работе: в краткосрочном периоде — обеспечение занятости, создание современных рабочих мест, общественные работы; в среднесрочной перспективе — снижение роли градообразующего предприятия.

В реальной экономической политике ситуация сложнее

Несмотря на множество концепций, развиваемых отечественными учеными, доступ к лучшему зарубежному опыту, внимание федерального центра к нынешним 321 моногородам и более 13,5 млн человек (9,2% всего населения страны), проблема моногородов, к сожалению, до сих пор не становится предметом системной государственной структурно-инвестиционной политики.

Основные усилия государства точно синхронизируются с циклами самочувствия мировой экономики. Поставленные задачи по комплексному развитию моногородов в основном не достигаются. Так, согласно опросу, проведенному Счетной палатой РФ среди жителей моногородов в 2017 году, 70% опрошенных (в 2015-м их было 60%) считали социально-экономическую ситуацию в своих городах неблагоприятной или «терпимой с трудом».

После кризиса 2008—2009 гг. новый «перезапуск» внимания к моногородам произошел в 2015 г. и выразился в разработке нового инструмента — появилась возможность создавать на территории моногородов территории опережающего социально-экономического развития (ТОСЭР) с сопутствующим предоставлением льгот по налогам и обязательным платежам во внебюджетные фонды. Говорить об оценке эффективности этого инструмента, на наш взгляд, для большинства моногородов преждевременно, так как они совсем недавно включились в этот инструмент.

В 2016 году начала работать новая федеральная приоритетная программа «Комплексное развитие моногородов». На ее реализацию с 2017 по 2020 год планировалось выделить 25,3 млрд рублей с предоставлением льготных займов под 5% на срок до 8 лет на финансирование инвестиционных проектов. Ключевая цель была заявлена прежняя — снизить их зависимость от работы градообразующих предприятий. Изначально к концу 2018 года планировалось создать 230 тыс. новых рабочих мест, не связанных с такими предприятиями, привлечь 170 млрд рублей инвестиций, вывести из списка «моно» 18 городов, сделав их городами с устойчивой экономикой.

После проверок Счетной палаты и многих экспертных обсуждений Программа развития моногородов досрочно прекратила свое действие, официально — из-за необходимости согласования с механизмами национальных проектов. Вместо нее с середины 2019 года в рамках плана реализации Стратегии пространственного развития обсуждается принятие новой профильной программы с корректировкой мер политики.

Отметим, что в настоящее время отсутствует публичный постоянный мониторинг работы уже запущенных проектов ТОСЭР с целью дальнейшей поддержки успешных и возможного отсева неуспешных. На наш взгляд, можно было сформировать практику подготовки подобных отчетов Минэкономразвития России, как уже делается для оценки эффективности использования средств в проекты, поддержанные Инвестиционным фондом РФ.

Очень важно подчеркнуть, что на разных этапах развития эффект от ТОСЭР в моногородах имеет смысл оценивать по-разному. В начале производственной фазы важно количество резидентов, начатых инвестиционных проектов и динамика занятости. Затем, по мере развертывания проекта, ключевыми показателями могут стать накопленный объем инвестиций, увеличение доходов городского бюджета.

Трудности с определением моногородов

Официальное определение монопрофильности включает в себя определенные критерии количественной оценки зависимости города от градообразующего предприятия. В последние два десятилетия в России разными ведомствами применялись разные количественные параметры для определения градообразующего предприятия. Это были и не менее 50% численности населения соответствующего населенного пункта, связанного с градообразующим предприятием; не менее 25% от численности работающего населения соответствующего населенного пункта; 50% объема промышленного производства в городе должно производиться на этом предприятии; не менее 30% доли налоговых поступлений в бюджет от этого предприятия, не менее 3 тыс. жителей.

С учетом этих показателей списки моногородов отличались (например, у Минэкономразвития и Минрегионразвития до 2014 года). Общепринятой методики и строгих экономических критериев отнесения к моногородам нет и за рубежом.

Можно указать лишь на общий «идейный» критерий различных подходов: к моногородам должны относиться своеобразные социально-экономические, социокультурные городские пространства. В них особенно сильно переплетены хозяйственные и социальные интересы местного сообщества и промышленников. И главный интерес — в совместном использования ресурсов в хозяйственной деятельности, совместном пользовании промышленной и социальной инфраструктурой.

На наш взгляд, всегда надо оценивать риски формального, вследствие механического несоответствия критериям, сокращения списка моногородов, особенно в такой экономически и географически разнообразной стране, как Россия. Предположим, что на практике это будет означать, что формально новые «не-моногорода» из-за утраты позиции градообразующего предприятия или убыли населения могут перейти на ступень ниже в разряд «полусельских территорий». Сомнительно, что такие моногорода могут решить свои проблемы без мощного федерального инвестиционного импульса.

Изменение критериев и обновление списка моногородов — это моментальная фотография экономики с актуальностью на «сейчас». Моногорода все равно остаются моногородами в смысле всех вытекающих рисков для своей экономики в случае изменения внешнеэкономической конъюнктуры. Если она ухудшится, список нужно будет расширять? Как это будет соотноситься с необходимостью последовательной государственной политики?

Целесообразнее было бы четко обозначить, что пересмотр перечня моногородов будет, например, в 2024 году после подведения итогов реализации в том числе и национальных проектов. А на 2020—2023 годы лучше бы предусмотреть переходный период, когда должна быть создана система мониторинга социально-экономического положения моногородов с утвержденными объективными параметрами, проведен глубокий анализ реальной экономики, обновлены инвестиционные паспорта моногородов, обозначены варианты стимулирующей поддержки за горизонтом 2024 года. И исходя из этих факторов, нужно будет принимать решение по каждому городу.

Саму задачу изменения критериев для определения моногородов следует переинтерпретировать в поиск многокритериального оптимального согласования интересов вокруг реализации стратегических приоритетов, задач, проектов города.

Поэтому принципиально важно сохранить разнообразие типов моногородов, преференциальных режимов наряду с классической разработкой государственной программы. Устоявшиеся и новые критерии экономического развития могут и должны работать вместе, а не противопоставляться одни другим.

Речь идет не о защите неэффективных инструментов и «разбухании» списка моногородов, а о том, чтобы в разных экономических условиях совершенно различные моногорода могли иметь возможность выбирать разный режим, мобилизационная мощность которого будет для них оптимальна.

Критику нынешних мер развития моногородов, неактуальность критериев нужно воспринимать как критику современной их формы функционирования, но не сущностно («города не нуждаются»). Многие меры практически в экспериментальном режиме тестируются, трудно приживаются в отечественных моногородах. А для части из них этот статус часто то немногое, с чего можно начать переговоры с потенциальными инвесторами, удержать структуру производства и занятости от дальнейшей примитивизации.

Как дела у моногородов в Татарстане

В Татарстане семь моногородов: Зеленодольск, Набережные Челны, Елабуга, Менделеевск, Чистополь, Нижнекамск и Камские Поляны. Для экономики региона это важный ресурс. В них проживает более миллиона жителей — это примерно четверть экономически активного населения республики. Для татарстанских моногородов большой потенциал составляет развитие туризма. Практически каждый город является хранителем богатейшего культурно-исторического наследия.

Зеленодольск и Набережные Челны относятся к моногородам с наиболее сложным социально-экономическим положением. Наиболее стабильно развивается Нижнекамск. Для Елабуги, Менделеевска, Камских Полян и Чистополя решающим фактором развития является постоянная работа с инвесторами, институтами развития, так как в этих городах пока недостаточно собственной динамики развития, есть риски ухудшения социально-экономической ситуации.

В целом инвестиционная активность в моногородах Татарстана выше среднероссийской. Значительные перспективы связываются с крупными проектами строительства распределительного центра онлайн-ретейлера Wildberries и логистической площадки OZON в Зеленодольске, финансирования инфраструктуры в ТОСЭР «Набережные Челны» и в моногороде Камские Поляны.

При этом важно не только создавать транспортную инфраструктуру, но и понимать, что по ней возить — то есть нужно, чтобы территория еще генерировала поток продукции, а не просто увеличила транспортную обеспеченность.