Универсальная бедность: в России разрабатывается новое пособие на замену ряда социальных выплат

Растущая зависимость

По мнению руководителя Центра Олеси Феоктистовой, столь необходимая реформа системы социальной помощи (по определению эксперта, это даже не система, а конгломерат льгот), должна идти параллельно в двух направлениях: необходимо, во-первых, разобраться с системой региональных льгот, поскольку действующее законодательство дает субъектам большую свободу в определении категорий населения, нуждающихся в их предоставлении; во-вторых, от «аудитории» необходимо отсечь тех, кто в этой поддержке не очень-то и нуждается.

На сколько-нибудь кардинальные шаги в этом направлении государство вряд ли решится до марта следующего года, даже учитывая его острейшую необходимость в снижении расходной части бюджета. Однако потом набраться духу, скорее всего, придется. Причем не только для того, чтобы оптимизировать расходы — все возрастающие траты на социальную поддержку граждан ведут к тому, что в обществе усиливаются патерналистские настроения. По итогам 2016 года, доля социальных выплат (включая пенсии) в доходах россиян превысила 19%, посчитал Росстат. Этому способствует не только повышение пенсий на фоне снижения заработков граждан, но и падение доходов от предпринимательской деятельности, доля которых сегодня не превышает 7,8%. Как видим, это более чем в два раза меньше, чем доля социальных выплат, хотя еще в 2007 году эти два вида доходов соотносились между собой 1:1.

Накопленные льготы

Ежегодно на социальную поддержку населения с учетом пенсий направляется от 30 до 36% консолидированного бюджета РФ, то есть порядка 14% ВВП. В прошлом году на меры поддержки из бюджета РФ было направлено 1,2 трлн рублей, не считая выплат из региональных бюджетов.

Год от года растет и количество получателей мер социальной поддержки. Так, только в Татарстане за год их количество увеличилось на 100 тыс. человек: в 2015 году, по данным Министерства труда, занятости и социальной защиты РТ, их было 1,74 млн человек, в 2016-м — уже 1,75 млн, хотя 8 лет назад социальная поддержка оказывалась 1,3 млн татарстанцев.

Суммарный объем финансирования мер социальной поддержки в РТ в 2015 году составил 14,7 млрд рублей, в том числе 9,9 млрд — из средств республиканского бюджета. В 2016 году за счет введения некоторых ограничений в рамках 371-ФЗ, дающего регионам право на пересмотр критериев нуждаемости, объемы финансирования социальных выплат несколько снизились — до 14,6 млрд рублей.

По подсчетам НИФИ, на федеральном уровне действует 767 мер социальной поддержки, и плюс к этому в среднем по 100 местных в каждом из регионов. При этом только пять(!) из них связаны с поддержкой уровня доходов, то есть являются адресными в классическом понимании этого определения (зачастую в России за адресную меру считается та, что доходит до конечного адресата, то есть, фактически, любая из почти 800 мер).

Начать с регионов

Косвенным свидетельством того, что реформа системы мер социальной поддержки все же будет, можно считать «инвентаризацию» льгот, проведенной НИФИ по заказу Минфина в 2016 году. Один из выводов, сделанный экспертами института: российская система социальной помощи является неэффективной и размытой в основном из-за превалирования при назначении мер социальной поддержки категориального подхода над адресным. Иными словами, львиная доля мер социальной поддержки сегодня назначается из-за принадлежности получателя к той или иной группе, а также за заслуги перед Отечеством, а не в силу его реальной нуждаемости.

Таких льгот регионы установили так много, что сегодня они стоят перед необходимостью сокращать эти затраты — именно с этой целью и был принят 371-ФЗ (отметим, недавно правительство РТ в рамках реализации «Плана мероприятий по росту доходов, оптимизации расходов и совершенствованию долговой политики на период 2017— 2019 гг.» поручило региональному Минтруду разработать «дополнительные критерии при назначении мер социальной поддержки отдельным категориям граждан»).

Правда, под секвестр чаще всего подпадают расходы на поддержку семей с детьми: с момента принятия закона в 56 регионах были ужесточены требования к получателям, введены новые критерии нуждаемости или вовсе отменены 159 мер социальной поддержки семей с детьми, и немногим более 100 — по всем остальным категориям. Хотя, по данным 2015 года, из 295 млрд рублей, направленных из консолидированного бюджета РФ на адресную поддержку населения, только 50 млрд было направлено на поддержку семей с детьми. Между тем охват бедных среди получателей такой категориальной выплаты, как ежемесячное пособие на ребенка, составляет 37% — максимум по этому показателю. Кроме того, именно детские пособия являются самыми эффективными с точки зрения сокращения дефицита семейного бюджета бедных: каждый вложенный из бюджета рубль сокращает дефицит домохозяйства на 28 копеек, в то время как в среднем по системе социальных выплат этот показатель не превышает 11 копеек.

Самая многочисленная группа получателей социальных выплат (опять же не считая пенсий) — ветераны труда. Каждый год получателями ежемесячных денежных выплат становятся порядка 9 млн граждан, имеющих звание «ветеран труда». К этой цифре надо прибавить еще 4 млн человек, носящих гордое звание регионального ветерана труда (присваивается в 49 регионах РФ). В общей сложности в позапрошлом году им было выплачено 77 млрд рублей.

— Мы проводили оценку доли бедных получателей социальных выплат среди ветеранов труда, — рассказывает Олеся Феоктистова. — Так вот, среди них бедных в 5,4 раза меньше, чем среди всего населения. Порядка 30—40% ветеранов труда работают, то есть помимо пенсий и социальных выплат получают еще и зарплаты. Для этих людей доля ЕДВ в общем доходе нет превышает 3%.

По мнению Феоктистовой, к настоящему времени само звание «ветерана труда» полностью утратило свою значимость:

— Вводя это звание, государство стимулировало людей к долгой работе на одном предприятии, — поясняет эксперт. — Современный рынок труда имеет совсем другую структуру, он мобилен, и звание полностью утратило свою целостность: получить его может каждый, чей трудовой стаж составляет 40 и более лет.

В качестве хорошего примера «оптимизации» выплат ветеранам труда Феоктистова приводит опыт Саратовской области, где стандартный перечень требований для получения звания ветерана труда было добавлено только одно — «кандидат» в обязательном порядке должен иметь ведомственные награды: итогом решения стало сокращение присвоения звания с 10 тысяч до 500 человек.

Удачным руководитель Центра финансов социальной сферы НИФИ считает и опыт Татарстана: с 2016 года в республике были введены ограничения на получение льгот для ветеранов труда, чей доход превышает 20 тыс. рублей — им перестали выплачиваться субсидии на оплату коммунальных услуг; также они лишились бесплатного зубо- и слухопротезирования. Ограничения коснулись только тех, кому звание ветерана труда было присвоено после 1 января 2016 года, то есть примерно 1,5 тыс. человек.

Есть выплаты, которые регионы, несмотря на всю их спорность, оставили нетронутыми. В их числе — меры социальной поддержки госслужащих и депутатов. Как минимум это пенсия за выслугу лет или доплата к страховой части пенсии, хотя «вилка» в их размере может быть очень большой даже в границах одного региона. К примеру, в Северной Осетии в прошлом году средний размер доплаты к пенсии госслужащим составил 7,7 тыс. рублей, в Томской области — 11,3 тыс., в Удмуртии величина доплаты колеблется от 25 до 65 тыс. рублей. В том же Саратове минимальный размер доплаты к чиновничьей пенсии составляет 7 тыс., максимальный — 96 тысяч рублей, и этот «максимум» положен, помимо местных парламентариев, служащим областной Счетной палаты, территориальных избирательных комиссий, а также уполномоченному по правам человека. Ежемесячная доплата в размере 78 тыс. рублей установлена лицу, замещавшему должность губернатора Санкт-Петербурга не менее 4 лет…

Есть и совсем «абсурдные» выплаты. К примеру, в одном из регионов действует льгота «Обеспечение жильем призеров Общероссийского фестиваля красоты «Краса России-2014»: субъекту необходимо было провести через бюджет покупку подарков. Не менее экзотической выглядит социальная региональная выплата «К светлому Христову воскресенью», получают которую вне зависимости от религиозных убеждений.

В пользу бедных

Будучи категориальными, все эти выплаты и их получатели не входят ни в одну из международных классификаций мер социальной поддержки, в том числе, в рекомендацию Международной организации труда, включающую в себя девять базовых социальных гарантий: поддержку на медицинское обслуживание и по болезни, по беременности и родам, по инвалидности, по старости, по утрате кормильца, по безработице, при производственной травме, а также поддержку ребенка и поддержку работающих, но зарабатывающих мало.

В НИФИ считают, что система социальной помощи могла бы быть куда более эффективной, если часть существующих сегодня выплат заменить так называемым универсальным пособием, куда, в частности, будут включены выплаты на ребенка и пособие по безработице, а также субсидии на оплату жилищно-коммунальных услуг. Универсальное пособие является мерой поддержки семей с низким уровнем доходов по независящим от членов семьи причинам — никакие прежние заслуги перед родиной и обществом не могут служить основанием для получения. Предоставление универсального пособия должно помочь семье выйти на самообеспечение и способствовать профилактике социального иждивенчества.

При назначении универсального пособия по бедности в оценке нуждаемости семьи, помимо ее доходов, НИФИ рекомендует учитывать и имущественную обеспеченность домохозяйства, то есть факт владения семьи автомобилем, предметами искусства, антиквариатом и ювелирными украшениями, дачей и банковскими вкладами.

— Необходимое для потенциальных получателей универсального пособия — все трудоспособные члены семьи должны работать, — уточняет Феоктистова. — Кроме того, при определении среднедушевого дохода в домохозяйстве должны учитываться доходы, которыми эта семья располагает в реальности, а не в теории. Из совокупного дохода семьи, к примеру, должны быть исключены алименты.

Разработчики концепции утверждают, что универсальное пособие полностью покроет дефицит дохода малоимущих семей, но только в том случае, если будет верно выбрана «линия бедности» — порог, при котором семья признается нуждающейся.

В настоящее время за такую линию принят прожиточный минимум, установление размера которого входит в обязанности регионов. Проблема в том, что при относительно равных среднедушевых доходах, разница в ПМ от региона к региону может быть очень существенной. Иными словами, ПМ играет роль не столько черты бедности, сколько инструментом социальной политики регионов.

В НИФИ советуют обратить внимание на опыт стран ОЭСР: там линией, отделяющей бедных от небедных, считается доход, составляющий процент (как правило от 40% до 60%) от среднедушевого дохода. Отметим, в первом полугодии 2016 года среднедушевой доход в РТ составил почти 26,5 тыс. рублей, а ПМ в то время был утвержден на уровне 8 141 руб., то есть немногим более 30%.

Расчеты финансистов показывают, что наблюдайся такая картина по всей стране, суммарный дефицит доходов самых бедных россиян составил бы «всего» 123 млрд рублей. Сейчас, когда за линию бедности принимается прожиточный минимум, этот доход исчисляется 576 млрд рублей. После же всех социальных выплат, дефицит доходов сокращается всего на 224 млрд рублей.

Что делать? Брать и делить: эксперты НИФИ посчитали, что, если ввести принцип нуждаемости при назначении стипендий и пособий по безработице, можно сэкономить 109 млрд рублей. Если к этому добавить выплату компенсаций части родительской платы за детский сад, эту сумму можно увеличить до 151 млрд. Еще 66 млрд рублей можно изыскать, если обеспечить 100-процентную адресность (то есть платить только бедным) в начислении ежемесячного пособия на ребенка, субсидий на оплату жилья и ЖКУ и помощь малоимущим семьям в трудных жизненных ситуациях. Источник оставшихся 150 млрд рублей — перераспределение средств за счет небедных получателей категориальных льгот в пользу бедных. Специалисты НИФИ Минфина РФ говорят, что «в этом отношении существуют значительные резервы». Об этом же свидетельствует и приведенная в начале материала статистика, которой имеет смысл материал и закончить: по данным института за 2014 год, из более чем 2,2 трлн рублей, выделенных на социальную поддержку населения из консолидированного бюджета РФ, «бедным» досталось только 430 миллиардов.