«У чиновников все чаще исчезает понимание, что можно делать, а что нельзя»

«Людей вроде бы сокращают, но реально их переводят в какие-то подведомственные организации»

— Павел Михайлович, почему предложения о сокращении чиновников, численность которых многие ваши коллеги считают чрезмерной, звучат постоянно, и решения о сокращениях периодически принимаются, но численность это тем не менее не уменьшается?

— Прежде чем говорить о том, нужно ли нам сокращать чиновников или наращивать их количество, нужно разобраться, а что, собственно, они делают и должны делать. Это самый первый вопрос. А потом мы уже можем посмотреть, сколько конкретно чиновного народа и для каких работ требуется в нашей стране.

Для того, чтобы сделать вывод о необходимом количестве чиновников с хорошей квалификацией, нам, к сожалению, не хватает эмпирического материала. Да, в 2003 году властью была предпринята попытка проанализировать функции федеральных органов исполнительной власти, чтобы разобраться, какие функции чиновников нам нужны, какие избыточны и так далее, и это должно было быть первым шагом для того, чтобы решить, сколько людей должно выполнять эти функции. Но эта работа не была доведена до конца! Хотя комиссией по административной реформе под руководством вице-премьера Бориса Алешина были доделаны работы по анализу контрольно-надзорных органов и это должно было бы привести к сокращению чиновников, которые занимаются этими функциями, но системно ничего не делается. И премьер Медведев недавно вновь сказал про «регуляторную гильотину», то есть про избыток регуляторных норм.

Вместо этого мы снова видим указание сверху «Давайте сократим чиновников на столько-то процентов!». Но что при этом делают? Сокращают вакансии — поскольку в любом органе есть некоторое количество вакантных единиц! Вакансии же эти держат с двумя целями — с целью, в случае сокращения, не «резать» живых людей, и, кроме того, на вакансиях можно сэкономить фонд оплаты труда, пустив деньги на стимулирующие выплаты тем, кто работает, повысив таким образом суммарное денежное содержание чиновников того или иного органа. А кроме того, людей вроде бы сократили, как это бывало при предыдущих «сокращениях», но реально их перевели в какие-то подведомственные организации, а этим организациям передали функции или часть функций. И это не очень хорошо для общества, потому что получается, что не госорган занимается функциями управления, а некая подведомственная организация, учреждение или унитарное предприятие. По сути получается, что мы с людей сняли статус госслужащих, но реально они продолжают выполнять работу в другом статусе. И какой в этом смысл? В общем, начинают не с того конца.

«Прежде чем говорить о том, нужно ли нам сокращать чиновников или наращивать их количество, нужно разобраться, а что, собственно, они делают и должны делать». Фото smolnarod.ru

— Обоснование сокращения от Минфина разумно — зарплаты повысятся и экономия бюджету будет?

— Экономия-то выходит тут маленькая. У нас расходы на оплату труда федеральных государственных служащих составляют примерно один процент от федерального бюджета. Обратите внимание — в Минфине говорят, что они сократят чиновников, но будут платить больше тем, кто остался. По сути, здесь идет просто перераспределение средств. То есть экономии-то не будет, а вот потери в качестве работы чиновников могут быть куда больше, если это сокращение сделать не по уму. Получается, что сейчас это сокращение ради сокращения.

«Если мы приходим в госорган и сидим в очереди, значит, на этом участке работы чиновников недостаточно»

— Каковы были бы правильные, разумные подходы к сокращению?

— Дело в том, что работа по анализу функций госорганов и проверке их на избыточность должна проводиться достаточно регулярно, но она у нас делается где-то спорадически, а где-то не делается. В одной из групп, которая занималась такой работой, в 2003 году работал я. Мы изначально пытались внедрить следующий подход — приглашали чиновника, который должен был объяснять необходимость своих функций, и спрашивали у него: «Предположим, что ваша функция не нужна, а вы докажите, что она нужна! Что общество потеряет, если ту или иную функцию мы вычеркнем?».

Постановка вопроса была необычной для чиновников, и они по большей части не очень-то убедительно доказывали, что если отменят те или иные функции, то обществу «будет нанесен вред». Но я понял, что подход к анализу функций ведомства должен быть экономический. Мы смотрим, какой ущерб может быть нанесен обществу, если та или иная функция не будет выполняться и сколько стоит ее исполнение. Ясно, что это измеримо не тупо деньгами, потому что перед нами сложная экономическая концепция «затраты — выгоды», и тут затраты и выгоды не только денежные.

Допустим, если мы ведем речь об экологическом надзоре, то там могут быть огромные и неизмеримые деньгами потери для общества, и функция чиновника по выявлению вредных выбросов в атмосферу или слива в реки чего-то отравленного должна осуществляться, даже если она дорого стоит. И тут требуется очень тонкий анализ соотнесения того, сколько мы тратим на осуществление функций и каков может быть вред от того, что она не осуществляется. Вот функции надзора по осуществлению хозяйственной деятельности двойственные — они и полезны, и вредны: ясно, что любая надзорно-контрольная функция ограничивает свободу ведения бизнеса, но это не значит, что их нужно отменять. Нужно снова соотносить ущерб для общества, если функция не будет выполняться, и ущерб для бизнеса от ее выполнения.

«Комиссия Алешина в начале нулевых работала полный год и при этом работу не завершила. Но работа не должна быть тотальной — ее можно проводить по частям, к примеру, для начала усовершенствовать контрольно-надзорные функции, потом заняться функциями по какой-то конкретной сфере деятельности общества». Фото tsagi.info

Работу по этому поводу всегда вели, но нерегулярно и, что самое важное, недостаточно системно и последовательно, и в силу этого у нас не получается убедительно обосновать количество чиновников и их структуру по видам деятельности.

В общественном сознании закрепилось, что чиновников много, но, с другой стороны, если мы приходим в какой-нибудь муниципальный или государственный орган и сидим в очереди, потому что там не хватает чиновников, которые занимаются работой с клиентами, то получается, что на этом участке работы их не слишком много. И надо начать смотреть, как они распределены и что делают.

— Сколько времени должно уйти на работу комиссии, которая выяснит сколько стране нужно чиновников и где?

— Комиссия Алешина в начале нулевых работала полный год и при этом работу не завершила. Но работа не должна быть тотальной — ее можно проводить по частям, к примеру, для начала усовершенствовать контрольно-надзорные функции, потом заняться функциями по какой-то конкретной сфере деятельности общества.

«Неплохо было бы увеличить число людей, работающих в государственных инспекциях труда»

— Можно ли сейчас понять, в какой сфере чиновники позарез нужны?

— Очень неплохо было бы увеличить число людей, работающих в государственных инспекциях труда — сейчас чиновники не справляются как с работой по соблюдению трудовых прав граждан, так и с работой по охране труда в силу того, что не там не хватает кадров. Конечно, есть в этой деятельности вопросы и по качеству таких кадров, что вызывает даже предложения от некоторых профсоюзных деятелей распустить трудовые инспекции, чтобы работники сами разбирались в своих конфликтах с работодателями.

Далее берем Роспотребнадзор — ясно, что его функциями можно загнобить вусмерть малый и средний бизнес, но, с другой стороны, его функции касаются вопросов нашего здоровья: мы же все заинтересованы в том, чтобы нам не втюхивали что-то протухшее. Поэтому тут нужен тонкий анализ, чтобы понять, что обосновано в работе этого органа, а что нет. К сожалению, далеко не всегда покупатель может самостоятельно разобраться в качестве продукта, да и торговый бизнес не очень любит закон о защите прав потребителей. Но нас-то, потребителей больше, чем тех, кто нам что-то продает, оказывает услуги и так далее, и мы заинтересованы, чтобы наши права были как-то защищены.

«К сожалению, далеко не всегда покупатель может самостоятельно разобраться в качестве продукта, да и торговый бизнес не очень любит закон о защите прав потребителей. Но нас-то, потребителей больше, чем тех, кто нам что-то продает, оказывает услуги и так далее». Фото Максима Платонова

— Кстати, как вы относитесь к идее создания должности уполномоченного по правам бюджетников, дабы разгрузить трудовую инспекцию? Ее недавно озвучил ваш коллега, ученый Андрей Яковлев из Высшей школы экономики.

— Разумная идея. Потому что права работников в бюджетной сфере нарушаются ничуть не меньше и едва ли не больше, чем в частном секторе. Все разговоры о «майских указах» показывают, сколь велик уровень подтасовок цифр зарплат, хотя ситуация остается не слишком радующей.

— Недавно читал, что довольно успешно проходит сокращение чиновников в системе Центробанка: сотрудников этого органа сокращают уже на протяжении 10 лет, а эффективность регулятора не падает. В чем тут секрет?

— Центробанк — это очень специфическая сфера, но, возможно, на такой результат повлияло то, что у нас в стране заметно сократили и количество банков за эти 10 лет. ЦБ, напомню, довольно жестко «пропалывает» эту сферу, а кроме того, ужесточаются требования к кредитным организациям. Конечно, полностью случаев злоупотребления, мошенничества трудно избежать и в этой деятельности, но строгость налицо, и, как вы видите, уже идет тенденция к монополизации банковской сферы, и тут все большую роль играют банки с госучастием.

«Муниципальные образования укрупняются, и органы МСУ отрываются от населения»

— Насколько важно сокращать чиновников местного уровня? Эксперты говорят, что при цифровых технологиях подачи обращений многие из чиновников станут лишними?

— Здесь мы вообще подходим к болезненной теме — идущей ликвидации местного самоуправления. К примеру, в Московской области эта тема стоит очень остро. Идет укрупнение муниципальных образований, они перестают быть органами местного самоуправления и становятся придатками государственной администрации, а это приводит к тому, что они отрываются от населения. В некоторых уголках Московской области подобная практика ликвидации поселений и создания большого городского округа вызвала острый протест у активной части населения — большое муниципальное образование для населения не слишком удобно, потому что создается впечатление, что власть куда-то уходит.

Понимаете, когда глава администрации города сидит в пределах пешеходной доступности и к нему даже можно постучаться в группе «Фейсбука» по вопросу, скажем, плохой работы оператора по твердым бытовым отходам, и глава города отреагирует — ответит лично или через СМИ, то это одно. А когда он будет сидеть не рядом, а в районном центре, то ситуация будет другой. Да, в этом случае численность чиновников сократится, а вот будет ли лучше населению, я очень сильно сомневаюсь.

И кстати, здесь нужно обязательно консультироваться с населением. Нужно узнавать у людей, как работают чиновники местного уровня, и только так можно понять, много ли их или надо больше таковых в силу того, что они «зашиваются» и сил у них не хватает.

«Рособрнадзор совершенно безграмотно принимал решения по этим вузам по сугубо формальным критериям, и тут систему надзора нужно довольно сильно изменять через автоматизацию. Потому что сейчас проверка организаций высшего образования — это ужас и кошмар». Фото edu.ru

— Как вы оцениваете роль цифровизации (автоматизации) в этой проблеме?

— Эти процессы неплохо идут прежде всего в налоговой службе. И хотя в этой структуре есть свои сложности, скажем, когда налоговики заставляют заключать договор с вполне конкретными фирмами, делающими программное обеспечение для налоговой отчетности (здесь вполне можно заподозрить коррупцию), но процесс цифровизации тут идет успешно.

— Какие надзорные органы сейчас являются тормозом для функционирования той или иной деятельности?

— Где надзор уж очень вредный, так это в Рособрнадзоре. Яркий пример их неадекватных решений — это лишение лицензии Европейского университета в Санкт-Петербурге, которому с трудом удалось ее вновь получить, и лишение лицензии Московской школы социально-экономических наук. А ведь это лучшие вузы страны из негосударственных, они входят в пятерку лучших вузов наравне с государственными! Рособрнадзор совершенно безграмотно принимал решения по этим вузам по сугубо формальным критериям, и тут систему надзора нужно довольно сильно изменять через автоматизацию. Потому что сейчас проверка организаций высшего образования — это ужас и кошмар, там нужно откопировать и предоставить проверяющим просто море бумаг. Хотя это все можно было делать в электронном виде и предоставлять дистанционно.

— Насколько я знаю, на Западе тоже сокращали чиновников — особо отметился этим бывший французский президент Саркози, сокративший 150 тысяч чиновников с 2007 по 2012 год. Эту практику хочет продолжить и нынешний президент Макрон, предполагая уволить 50 тысяч чиновников. В чем там причина сокращений? Только в экономии бюджета?

— За рубежом вопрос: «А не сократить ли нам чиновников?» не ставится — там ставится задание улучшить работу госорганов, чтобы гражданин был удовлетворен работой чиновника, ведь и там есть свои проблемы. Скажем, популярная в Европе с конца прошлого века новая концепция государственного менеджмента о внедрении бизнесоподобных технологий в госуправление имеет позитивный момент, но в ней есть и негатив. Когда там говорят, что мы должны ориентироваться на клиента, получается, что госфункции становятся бизнесом с соответствующим ростом стоимости услуги. Но человек на Западе — это не только клиент, но еще и гражданин и налогоплательщик, и если эти вещи входят в системе госуслуг в некое противоречие, то там просто прилагают серьезные усилия, чтобы этих противоречий в системе не было.

«Диалог власти и бизнеса часто ведется не для того, чтобы создать прозрачную для всех систему, а чтобы вырвать себе частные привилегии»

— Что такое сейчас российский чиновник?

— Если мы берем уровень чиновника, общающегося с населением, то там есть очевидные подвижки к лучшему. У меня есть ощущение, что с ними начали проводить серьезные психологические тренинги и они научились разговаривать с людьми. Но, с другой стороны, если речь идет о федеральных чиновниках, то там очень сильно упал уровень квалификации рядового исполнителя до среднего звена включительно, и таким образом происходит увеличение нагрузки на более высокостоящих сотрудников, которые вынуждены что-то доделывать за своих подчиненных.

«Можно привести в качестве примера дело бывшего главы Республики Коми Владимира Торлопова. В суде он рассказал, что его чуть ли не насильно включили в эту систему коррупции. Понятно, что он, возможно, хотел разжалобить суд, но так как я знаю его с начала 90-х как честного человека, он вполне мог искренне сказать, что его запутали и он сам не заметил, как вляпался в это безобразие». Фото rkomi.ru

Ну и, судя по громким скандалам, на высшем и среднем уровнях сильно возрос объем коррупции. В ряде случаев это говорит о той самой избыточности регулирования. Кроме того, идет размывание служебной этики госслужащих и лиц, занимающих госдолжности. Они начинают исходить из того, что коррупция — это и не коррупция вовсе, что, мол, это нормально, и самое страшное, что у чиновников все чаще исчезает понимание, что можно делать, а что нельзя. Тут можно привести в качестве примера дело бывшего главы Республики Коми Владимира Торлопова. В суде он рассказал, что его чуть ли не насильно включили в эту систему коррупции. Понятно, что он, возможно, хотел разжалобить суд, но так как я знаю его с начала 90-х как честного человека, он вполне мог искренне сказать, что его запутали и он сам не заметил, как вляпался в это безобразие. Отсюда получается, что такой подход к коррупции и приводил к тому, что власть в некоторых регионах (Коми, Сахалин) превращалась в организованную преступную группировку.

— Может, стоит придать большее значению диалогу власти и бизнес-сообщества? Ведь заинтересованность обеих сторон теоретически поможет и сократить чиновников, и выработать меры по снижению коррупции. Или я наивен?

— Такой диалог постоянно идет — есть объединения бизнеса, которые обращаются к власти с какими-то инициативами, есть разные общественные советы при органах исполнительной власти и там тоже идет диалог. Но этот диалог очень часто идет не для того, чтобы создать одинаковую и прозрачную для всех систему, а скорее для вырывания частных привилегий и преимуществ, а это, опять же, полукоррупционное взаимодействие.

Да, есть государственный интерес и интересы бизнеса, но в России они не совпадают. Знаменитая американская формула «Что хорошо для «Дженерал моторс», то хорошо для Америки» изначально лжива. И когда говорят, что то, что хорошо для бизнеса, то хорошо для общества — это не всегда правильно. Поэтому тут нужен другой путь для решения проблем. В стране же проблемы есть не только у бизнеса — есть наемные работники со своими интересами, есть граждане как потребители и тут должен быть весьма многосторонний диалог.

— Будет ли какой-то позитивный результат в вопросе эффективности работы чиновников лет через 10—15?

— Я здесь настроен довольно пессимистично. Дело в том, что эти вопросы у нас время от времени поднимаются, и президент об этих вещах говорит часто, но все это свидетельствует о том, что проблемы не решаются, и я не вижу реальной политической воли для их решения со стороны власти. Да и общество у нас достаточно коррумпировано, оно старается не столько изменить ситуацию, сколько приспособиться к ней в коррупционных формах.