«Старый договор между Москвой и Казанью борозды не портит»

Нынешняя неделя на политическом календаре отметилась юбилеем, без сомнения, события исторического характера, произошедшего десять лет назад — заключении второго договора о разграничении предметов введения и полномочий между центром и Татарстаном в июне — июле 2007 года взамен договора 1994 года. По причине своего двойного статуса — собственно договора и федерального закона — этот документ имеет, соответственно, две значимые даты. Напомню, что как договор он был подписан президентом страны Владимиром Путиным и первым президентом нашей республики Минтимером Шаймиевым 26 июня 2007 года после положительного голосования за него Государственным Советом Татарстана и последующего одобрения его обеими палатами Федерального собрания РФ, когда он уже в качестве федерального закона вступил в силу 24 июля того же года.

Принято считать, что данный договор о разграничении полномочий 2007 года — это мало что значащий документ или даже слабая тень по сравнению с большим договором о взаимном делегировании полномочий и разграничении предметов ведения, подписанным президентами Борисом Ельциным и Минтимером Шаймиевым в феврале 1994 года. Однако неуместность такого сравнения вызвана не только игнорированием принципа историзма или, говоря простым языком, эти договоры принимались в разные исторические эпохи и, соответственно, в разных политических условиях, но и теми ключевыми целями и задачами, которые они решали.

Главная цель договора 1994 года была в том, чтобы после распада СССР из-за его неудачного реформирования определить новый государственно-правовой статус Татарстана в составе активно тогда демократизирующейся Российской Федерации. Как мы помним, частью того процесса демократизации была децентрализация власти, и установившиеся тогда конституционно-договорные отношения между центром и нашей республикой вполне вписывались в него.

В нулевые годы пошел обратный процесс в сторону все большей централизации полномочий, ресурсов в руках федеральной власти, и встал вопрос, как впишется Татарстан в прокрустово ложе новой вертикали власти. Договор о разграничении полномочий 2007 года и стал ответом на этот вопрос.

Новый старый договор

Вот уже более полутора лет Казань устами своих политиков и общественных деятелей заявляет о желании сохранить конституционно-договорные отношения с центром и после 2017 года. Последний раз подобного рода заявления прозвучали на III съезде народов Татарстана в выступлении первого президента республики Минтимера Шаймиева в апреле этого года и были закреплены в принятой на нем резолюции от имени многонационального народа нашей республики. Тем самым окончательно была снята одна из интриг вокруг договора о разграничении полномочий между Москвой и Казанью. Ведь сначала была интрига, будет ли Татарстан добиваться сохранения конституционно-договорных отношений с центром после истечения срока действия договора 2007 года, вопреки нытью скептиков, что, мол, «время договоров прошло».

Следующая интрига возникла по поводу того, будет ли предложен к подписанию новый договор или останется старый. Так вот, как выяснилось из вышеуказанного выступления Минтимера Шаймиева и резолюции съезда народов Татарстана, нового договора не будет, Казань предлагает Москве оставить без изменений подписанный 10 лет назад договор. Речь идет, таким образом, о продлении его действия. Хочу это подчеркнуть особо, потому что многие политические комментаторы даже после этого продолжают твердить про новый договор. Новым был договор 2007 года по отношению к договору 1994 года как по содержанию, так и по процедуре его принятия. Или сам договор 1994 года был сам себе новым явлением в государственном строительстве России.

Сегодня мы говорим только о продлении действии старого договора, а не о подписании третьего договора. Тем более, что на этот счет в самом договоре имеется соответствующая 5-я статья, в пункте 2 которой отмечается, что «порядок продления действия настоящего Договора, а также порядок и основания досрочного прекращения его действия (расторжения) определяются федеральным законом». В данном случае ссылка идет на федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», а если быть точнее на статью 26.1 «Принципы и порядок заключения договоров о разграничении полномочий», где о процедуре продления договора сказано отдельно. Так, во втором абзаце п. 11 этой статьи упомянуто, что «расторжение договора о разграничении полномочий по взаимному согласию сторон и (или) продление срока действия данного договора осуществляются в порядке, установленном настоящим Федеральным законом для заключения и вступления в силу договора о разграничении полномочий». Это означает, что формально процедура принятия нового договора о разграничении полномочий или продление срока действия старого договора одна и та же. Что и приводит к некоторой путанице среди политиков и экспертов, не особо себя утруждающих внимательным изучением законов.

То есть в нашем случае, после этапа предварительного согласования текста договора о разграничении полномочий между федеральными и татарстанскими органами власти президент республики представляет его проект в Государственный Совет Татарстана для одобрения. В случае положительного решения Государственным Советом РТ президент республики сообщает главе государства о результатах рассмотрения данного документа. Далее по процедуре, как сформулировано в федеральном законе, «договор о разграничении полномочий подписывается Президентом Российской Федерации и высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации. Президент Российской Федерации в течение десяти дней после подписания договора о разграничении полномочий вносит в Государственную Думу проект федерального закона об утверждении договора о разграничении полномочий».

Следует отметить, что вышеуказанная процедура или точнее набор процедур по заключению договора о разграничении полномочий между центром и субъектом Федерации использовалась всего один раз десять лет назад. Так что не все из них применены на практике, и новая договорная практика все еще находится, если так можно выразиться, в тестовом режиме. Вот и процедура продления срока действия уже подписанного ранее договора о разграничении полномочий, которая была предложена в резолюции III съезда народов Татарстана, ставится впервые на повестку дня и никогда до этого еще не применялась. Без сомнения, в этом есть и свои плюсы.

Продление ныне действующего договора, а не подписание нового договора, процедурно более упрощенный процесс. Главное, что нет необходимости сторонам заново согласовывать каждую статью, каждое слово и запятую, проходить многочисленные и трудные процессы согласования текста нового договора на разных уровнях власти. Как показала практика подготовки прежних договоров Казани с Москвой, на это уходило несколько лет. А так, по сути, дело сводится к вопросу — продлевать уже показавший себя в действии за десять лет договор или нет. Но это уже не процедурный, а чисто политический вопрос.

Успешность Татарстана — это успешность России

И решать этот вопрос нужно с рассмотрения того, чем отметилось прошедшее десятилетие для республики, в течение которого действовал нынешний Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан. По-другому говоря, что дал Татарстану и России в целом этот договор? Можно сказать, что это даже ключевой вопрос. Ведь речь, сейчас ведется, как уже было сказано выше, не о заключении нового договора, а о сохранении старого договора.

В отношении его бытует мнение, что это лишь формальный документ, мало что значащий и ничего практически не дающий республике. Это мнение выдержано в духе известного выражения, что Пастернака не читал, но осуждаю. Уверен, что так рассуждают люди, которые, действительно, никогда не читали этот документ и рассуждают о нем со слов тех немногих, которые читали его уже со сложившимся негативным предубеждением. И уж совсем не выдерживают никакой критики заявления о том, что нет механизма его реализации.

Тут необходимо отметить, что федеральной конституцией предусмотрено два возможных вида договоров между центром и регионами: договора о разграничении предметов ведения и полномочий, которые подписывает глава государства с руководителем региона и утверждают обе палаты Федерального собрания РФ совместно с региональным парламентом (ч. 3. ст. 11); и соглашения между органами исполнительной власти РФ и субъектом РФ о передаче осуществления части полномочий (ч. 2, 3 ст. 78). Условно для краткости им можно дать определения как конституционные договоры и исполнительные соглашения. Причем как показала договорная практика в России, исполнительные соглашения выполняют функцию главного механизма реализации конституционных договоров.

Так было в случае с договором 1994 года. Это зафиксировано и в договоре о разграничении предметов ведения и полномочий 2007 года, а именно в п. 2. статьи 2, где записано, что «Правительство Российской Федерации и Кабинет Министров Республики Татарстан заключают соглашения, предусматривающие совместное решение вопросов, связанных с экономическими, экологическими (в результате длительного использования нефтяных месторождений с учетом горногеологических условий добычи углеводородов), культурными и иными особенностями Республики Татарстан».

Как раз с целью запуска этого механизма первым президентом Татарстана Минтимером Шаймиевым было издано распоряжение за номером 351 от 29 декабря 2007 года «Об основных мероприятиях по реализации Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан». В этом президентском распоряжении было установлено Кабинету министров и предложено Госсовету РТ обеспечить реализацию положений данного договора в соответствии с приложенным к нему планом основных мероприятий из шести пунктов. В этом плане речь шла о подготовке республикой соглашений с федеральным правительством по вопросам комплексного социально-экономического развития нашего региона, разведки и разработки месторождений битумов, экологического восстановления территорий длительной разработки нефтяных ресурсов, международного, внешнеэкономического и межпарламентского сотрудничества, выделения ежегодной квоты для поступления соотечественников из зарубежа в вузы Республики Татарстан, развития татарского языка в регионах компактного проживания татар, создания с этой целью общефедерального теле- и радиовещательного канала, общероссийской газеты на татарском языке.

Однако после этого жизнь внесла свои существенные коррективы. Как известно, 31 мая 2008 года Казань была выбрана в качестве столицы летней Универсиады 2013 года. Начавшаяся после этого работа по подготовке к Универсиаде, потребовавшая огромных организационных усилий, прежде всего, для реализации масштабных инфраструктурных проектов, способствовавшая привлечению значительных средств из федерального бюджета и тесному взаимодействию с федеральными органами власти, отодвинула на второй план мероприятия, предусмотренные в вышеуказанном президентском распоряжении.

Без сомнения, казанская Универсиада — 2013 была центральным событием прошедшего десятилетия, влияние которого продолжается до сих пор. Продолжение Универсиады нашло отражение и в водном чемпионате мира 2015 года и в проходящем ныне Кубке конфедераций по футболу, в будущем мундиале 2018 года и даже в казанском WorldSkills 2019 года. Более чем уверен, что, не имея универсиадского опыта борьбы за право проведения у себя международных мероприятий, не победила бы Казань Париж и бельгийский Шарлеруа, не завоевала для России этот престижный международный конкурс профессионального мастерства, которое имеет уже не спортивное, а что ни на есть сугубо экономическое значение. Согласно Стратегии Татарстана — 2030, развитие человеческого капитала, что включает в себя подготовку квалифицированных кадров, провозглашено первостепенной задачей республики.

Вообще, надо сказать, что федеральная социально-экономическая повестка в эти 10 лет была достаточно насыщенной благодаря финансовому жирку, который набрал федеральный центр за счет удачной конъюнктуры на мировых сырьевых рынках и перераспределения доходов регионов-доноров в свою пользу в тучные, нулевые годы. Регионам нужно было только не лежать на печи и искать себе место в вышеуказанной повестке, чтобы и им что-то перепало. Поэтому в прошедшие десять лет Татарстану пришлось приложить максимум усилий для того, чтобы вернуть себе хотя бы часть изъятых в федеральную казну собственных доходов, прежде всего, полученных благодаря татарской нефтянке и нефтехимии.

Республика принимала активное участие во всех значимых федеральных программах. От четырех известных национальных проектов в сферах образования, здравоохранения, жилищного строительства и сельского хозяйства до общероссийской программы по капитальному ремонту многоквартирных домов и переселения граждан из ветхого жилья. Примером успешного сотрудничества Татарстана с федеральным центром в социально-экономической сфере можно считать создание и успешное функционирование Особой экономической зоны «Алабуга», ТОСЭР в Челнах и Иннополиса под Казанью.

Не следует забывать и о разразившемся в 2008—2009 годах мировом финансовом кризисе, который также внес свои коррективы в вышеупомянутое распоряжение Шаймиева. Тогда сферой взаимодействия федерального центра и республиканских властей стала антикризисная программа.

В этой связи надо сказать об одном татарстанском ноу-хау в работе с федеральными ведомствами и федеральными целевыми программами. Речь идет о создании рабочих групп из представителей республиканских министерств и наших представителей в Госдуме и Совете Федерации под руководством председателя Госсовета РТ Фарида Мухаметшина, который можно рассматривать как еще один механизм взаимодействия с федеральными структурами. Кстати, на этой неделе прошло достаточно содержательное совещание этих рабочих групп в Агентстве инвестиционного развития РТ.

Однако в случае продления Договора о разграничении полномочий и предметов ведения на следующие 10 лет мы можем вернуться к вышеуказанному шаймиевскому распоряжению, не потерявшегему своей актуальности до сих пор. Тем более что в последнее время правительство и Счетная палата РФ признают, что нынешний механизм реализации федеральных целевых программ является неэффективным. Мне думается, что здесь недооценивается роль вышеуказанных исполнительных соглашений, которые лучшего всего подходят к так называемому проектно-целевому финансированию в нынешних тяжелых условиях. Но это тема, требующая отдельной статьи.

Во всем вышесказанном как нельзя лучше проявилось то, о чем президент нашей республики Рустам Минниханов сказал на упомянутом выше съезде народов Татарстана, что «успешность Татарстана — это успешность России». Самое главное состоит в том, что договор 2007 года за 10 лет своего действия никаких замечаний и нареканий не вызвал ни с федеральной, ни с республиканской стороны.

Луч надежды в темном царстве

Так вот, возвращаясь к вопросу о том, что дал подписанный десять лет назад Договор о разграничении предметов ведения и полномочий Татарстану и Федерации в целом, можно сказать, что он стал, прежде всего, политико- правовой гарантией стабильности в отношениях Москвы и Казани. Это как нельзя лучше проявилось при смене рулевого в республике в 2010 году, когда удалось добиться преемственности во власти, внутренней политике в Татарстане и в отношениях с федеральной властью. Ценность всего этого еще раз оцениваешь в сравнении с происходящим вокруг нашей страны.

Ведь прошедшие 10 лет обозначились еще провозглашением независимости бывшей сербской автономией Косово, агрессией Грузии против Южной Осетии и Абхазии, признанием их независимости Россией, фактическим развалом на части Ирака, Ливии и Сирии в результате реализации Западом политики управляемого хаоса на Ближнем Востоке, отделением автономной республики Крым от Украины и восстанием Донбасса против необандеровского режима в Киеве. Сюда также можно добавить стремление к независимости Шотландии и Каталонии от своих метрополий — Англии и Испании. Вот тот внешний фон, на котором просуществовал нынешний договор о разграничении полномочий между Москвой и Казанью, на котором он выглядит, отнюдь, не атавизмом 90-х годов, а скорее лучом надежды в темном царстве современного мира, все больше погружающегося в хаос и опутываемого атмосферой межнациональной и межрелигиозной вражды.

Как учит жизнь, не надо ломать и трогать того, что показало свою эффективность и право быть. Одна из федеральных газет на этой неделе, комментируя слухи о возможном отказе федерального центра продлевать договор с Татарстаном, выдала подзаголовок: «Москва и Казань будут строить отношения по-новому». Как показывает наша далекая и новейшая история, новое не всегда бывает лучше старого, а лучшее, как известно, враг хорошего. Так что, применительно к нашему случаю, перефразируя известную пословицу, смеем утверждать, что старый договор между Москвой и Казанью борозды не испортит. Порукой тому служит более чем двадцатилетняя практика конституционно-договорных отношений России и Татарстан.