«С протянутой рукой»: регионы набрали 2 триллиона долгов

Больше не приходить

Месяц назад на заседании Госсовета РФ в Ульяновске президент Владимир Путин советовал регионам задуматься об оздоровлении их финансов. Ситуация такова, что около трети собственных доходов субъектов уходит на уплату долгов, а ресурсов на развитие почти не остается. В связи с этим Путин объявил о запуске с 2018 года программы реструктуризации накопленного долга и предостерег регионы от того, чтобы «через пару лет опять прийти в банк либо в федеральный бюджет с протянутой рукой».

Совокупный госдолг субъектов на 1 октября этого года составил 2,1 трлн рублей. За последние семь лет он вырос в 2,5 раза, подсчитало «Реальное время». Узел начал затягиваться в 2013—2014 годах, вспоминает Владимир Редькин, старший директор группы международных региональных финансов Fitch Ratings. Причины по большому счету было две: шок предвыборных «майских указов» президента и общий спад экономики.

По словам Редькина, в 2013-м общий долг увеличился более чем на треть, в следующем году — на 27%, без учета Москвы. Уже в 2015—2017 годах темпы роста заметно снижаются, но объем никуда не делся.

Амбициозный Татарстан, осторожный Алтай и безразличный Кавказ

Сам по себе нынешний размер долга некритичный — менее 30% от объема доходов; в Европе некоторые регионы живут и с большими обязательствами. В нашем случае проблема в неравномерности, говорит Редькин. Разброс по территориям очень велик: в России есть субъекты с нулевым долгом, а в других он может достигать 130% от доходов. «С точки зрения всего сектора проблема не так остра, но для конкретных регионов она существенна», — объясняет эксперт.

Как выяснило «Реальное время», на начало октября из восьми федеральных округов самые закредитованные — Приволжский и Центральный. На них приходится без малого 46% всего долга. Наименьшие обязательства — в Северо-Кавказском и Уральском округах (на двоих у них чуть более 10% в общем объеме).

Первая тройка регионов с самыми большими долгами выглядит так: Краснодарский край (принимавший Олимпиаду-2014), а также Татарстан и Красноярский край.

Сахалинская область закрыла девятимесячный отрезок с нулевой задолженностью, долг Крыма — всего 100 млн рублей. Также в числе регионов с наименьшими обязательствами — Алтайский край и Тюменская область.

Большой или, наоборот, маленький объем долга во всех регионах связан с разными обстоятельствами, отмечает Редькин. К примеру, ситуации в Краснодарском крае и Татарстане вряд ли можно считать самыми напряженными. В основном эти субъекты занимали у федерального бюджета, что намного выгоднее, чем привлекать ресурсы от банков или через облигации. Деньги брались на проведение спортивных соревнований, они длинные и были выгодно реструктуризированы.

На Кавказе долг традиционно небольшой. Связано это с местной бюджетной политикой, построенной на федеральных дотациях. Регионы Кавказа живут, «если грубо сказать, на смете», объясняет Редькин. Доля их собственных доходов очень мала, поэтому аккумулировать кредиты, а тем более рыночные, рискованно — неясно, из чего потом отдавать. «На мой взгляд, для Кавказа политика вполне оправданная: тратить только те ресурсы, которые им предоставляют из федерального бюджета, и аргументировать, упирать на то, что эти ресурсы надо увеличивать», — рассуждает эксперт.

Другая ситуация в Алтайском крае — еще одном регионе с низким долгом. Экономически это не самый сильный субъект, поэтому власти проводят осторожную политику, тратя ровно столько, сколько есть, говорит Редькин: «Нет денег — значит, не будем инвестировать в инфраструктуру. Будут деньги — тогда будем строить».

Тюменская область имеет маленький госдолг совсем по другим причинам: «Богатые регионы — у них проблема, куда деть деньги, а не где взять», — продолжает он.

Банки заменил бюджет

Практика последних лет показывает, что в основном за деньгами регионы идут в федеральный бюджет, остальные способы привлечения ресурсов не так популярны.

В общей структуре долга бюджетные кредиты в январе — сентябре 2017 года занимали больше половины — 50,2%. Доля кредитов банков и иных финансовых организаций составляла 24,5%, долг по облигациям — 20,8%. Долг по госгарантиям и прочим обязательствам незначителен — около 4,5% от общего объема.

На отрезке в несколько лет хорошо видно, что по разным видам займов долг субъектов меняется очень неравномерно. Так, с 2010 года объем накопленных банковских кредитов увеличился пропорционально общему долгу — в 2,5 раза, долг по облигациям вырос еще меньше — в 1,2 раза. Зато объем долга по бюджетным займам вырос в 6,3 раза (со 175,8 млрд рублей на 1 января 2010-го до 1,1 трлн рублей на 1 октября 2017-го).

Три неприятности

К быстрому росту долга в предыдущие годы привели три неприятности, рассказывает директор Центра исследований региональных реформ РАНХиГС Александр Дерюгин. Первая заключалась в том, что с 2012 года субъекты стали терять налог на прибыль (главным образом из-за падения цен на нефть). Соответственно, их общие доходы снизились.

Одновременно выросли расходы, продолжает эксперт. Регионы получили «еще одну приятную (в кавычках) новость» — указы президента о необходимости повышения зарплат в бюджетном секторе. «Майские указы» до сих пор давят на региональные бюджеты, говорит Дерюгин.

Вдобавок ко всему федеральный центр начал планомерно урезать объем финансовой помощи регионам, в процентах ВВП межбюджетные трансферты сильно сократились.

Последнее особенно заметно на контрасте с кризисом 2009 года, когда ради помощи регионам трансферты были сильно увеличены, говорит ведущий научный сотрудник «Центра развития» НИУ ВШЭ Андрей Чернявский. По его словам, с тех пор доля трансфертов равномерно снижалась: в 2012 году она составляла более 20% от объема доходов, в 2014-м — 18,8%, а в 2016-м упала практически до 16%.

Поэтому субъекты просто набирали кредиты в надежде, что потом ситуация как-нибудь разрешится, объясняет Александр Дерюгин: «Все смотрели друг на друга и наращивали долг. Когда Федерация дала понять, что никто никого спасать не будет, а проблема долга — это проблема регионов, то регионы резко сократили расходы и вернулись к низким дефицитам».

Регионы пишут Медведеву

За последние месяцы как минимум три субъекта попросили федеральный центр о финансовой помощи. 25 октября Верховный совет Хакасии сообщил, что обратился к премьер-министру РФ Дмитрию Медведеву и спикеру Госдумы Вячеславу Володину с просьбой выделить региону дополнительные ресурсы. В обращении говорится, что в республике сложилась «катастрофическая ситуация». Бюджет потерял часть доходов в результате негативных тенденций в экономике и «принятых за последние годы на федеральном уровне решений в области межбюджетных отношений и налогового регулирования». Только в прошлом году госдолг Хакасии увеличился на 6,1 млрд рублей, указали депутаты местного парламента.

В октябре стало известно об аналогичной просьбе Карелии. Как писал РБК, регион обратился к Медведеву и Минфину РФ, сообщив, что ему не хватает 97,4 млн рублей на исполнение «майских указов» в 2017 году.

Ранее за поддержкой обратилась Удмуртия. В конце августа во время рабочей поездки Володина в Ижевск исполняющий обязанности губернатора Александр Бречалов заявил, что республике, «возможно, нужна будет помощь в сбалансированности бюджета». Больше половины собранных налогов Удмуртия отдает в Москву, отметил Бречалов.

Владимир Редькин из Fitch отмечает: приходится признать, что те шоки, которые пережили регионы, были не в последнюю очередь следствием решений федеральной власти. А учитывая, что объявленная реструктуризация коснется только бюджетных кредитов, те, кто пытался решать проблемы самостоятельно, по сути, окажутся в проигрыше.

Условия, которые создаются для регионов, действительно неодинаковые, подтверждает Чернявский. С одной стороны, продолжает он, для этого есть объективные причины: кому-то деньги нужны больше, кому-то меньше. «С другой стороны, в ряде случаев можно говорить о каком-то избирательном подходе в плане поддержки, политики реструктуризации. Такая практика, наверно, тоже присутствует».