Новый федеральный закон о ГЧП: ограничения и возможности

ГЧП и Татарстан

Вот уже несколько лет буквально постоянно на всех уровнях мы слышим разговоры о государственно-частном партнерстве (ГЧП), а краткая аббревиатура «ГЧП» встречается, пожалуй, даже намного чаще, чем новомодное понятие «кластер».

О важности механизма ГЧП говорится и с самых высоких трибун. В последнем послании президента РТ Госсовету 9 ноября 2014 года было особо подчеркнуто: «В условиях ограниченности финансовых ресурсов важную роль приобретают механизмы государственно-частного партнерства, которые пока не нашли широкого применения в республике. Расширение практики ГЧП особенно актуально в связи с реализацией в Татарстане крупномасштабных инвестиционных проектов: «СМАРТ Сити Казань», создание международного транспортного коридора «Европа — Западный Китай» и Свияжского межрегионального мультимодального логистического центра».

В Татарстане правовое регулирование ГЧП осуществляется собственным республиканским законом о государственно-частном партнерстве (принят Госсоветом РТ 7 июля 2011 года), а Агентство инвестиционного развития (АИР) РТ определено правительством республики органом исполнительной власти, курирующим вопросы ГЧП.

За несколько лет работы в части ГЧП в нашей республике сделано немало.

Совместный рейтинг некоммерческого партнерства «Центр развития государственно-частного партнерства» и министерства экономического развития Российской Федерации показал, что по состоянию на 1 апреля 2015 года (по собранной информации за период с сентября 2014 года по март 2015-го) Татарстан занимает второе место среди всех регионов России, пропустив вперед только Санкт-Петербург и опередив Москву, Новосибирскую и Нижегородскую области и остальные российские регионы.

Республика удерживает вторую позицию благодаря реализации большого количества муниципальных концессий (всего 45) в коммунальной сфере и проектов в отрасли здравоохранения, перешедших в стадию эксплуатации. Но, к сожалению, концессий регионального уровня в Татарстане мало — в реестре соглашений о ГЧП в Республике Татарстан по состоянию на последнюю дату зарегистрировано всего 6 республиканских ГЧП. И все они — медицинской направленности. Такого нет ни в одном российском регионе.

4 из них — это соглашения с казанским ООО «Клиника современной медицины HD». Предмет соглашений — «Создание и организация центров амбулаторного гемодиализа, обеспечения оказания услуг амбулаторного гемодиализа населению Республики Татарстан». Речь идет о центрах в Набережных Челнах, Нижнекамске, Бугульме, Казани.

Еще один контракт ГЧП — это соглашение с российско-финской клиникой ООО «Ава-Петер» по поводу создания и организации медицинского центра в области охраны и восстановления репродуктивного здоровья, в том числе вспомогательных репродуктивных технологий (ЭКО), расположенного по адресу г. Казань, ул. Гвардейская, д. 52/2.

Шестой, последний контракт — соглашение между ООО «Медицинское общество «Спасение» о создании и организации Центра оказания медицинской помощи, расположенного по адресу г. Казань, ул. Нурсултана Назарбаева (бывш. Эсперанто), д. 47.

ГЧП по-федеральному

Само по себе понятие ГЧП очень старое. Так, например, история ГЧП в США, так же как во многих других развитых странах, насчитывает несколько столетий, а начиналась в области дорожного строительства. После того, как в 1785 г. специальным актом было утверждено, что дороги являются государственной собственностью, началось привлечение частного капитала для строительства новых и эксплуатации существовавших дорог. Уже к 1840 г. в США функционировало порядка 1 600 ГЧП в сфере дорожного строительства, а проезд по подавляющему числу дорог был платным.

Федеральный закон о ГЧП в России обсуждался еще с середины 2000-х, но первая его редакция была подготовлена только к июню 2012 года. После трех лет бурных обсуждений и правок Госдума приняла, наконец, законопроект № 238827-6 «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» в третьем чтении. Вступить в силу закон может уже с января 2016 года.

Его основная цель — расширить линейку инструментов ГЧП и дать свободу региональным и муниципальным проектам, которые сейчас с трудом вписываются в федеральный закон о концессиях, а использовать местные законы в отсутствие федерального регулирования было слишком рискованно.

Законопроект довольно объемный — 138 страниц текста (у чрезвычайно общего и рамочного татарстанского закона страниц всего семь). Понятно, что придется приводить существующий республиканский закон в соответствие с требованиями федерального законодательства.

Руководитель Агентства инвестиционного развития Республики Татарстан Талия Минуллина отмечает: «После подписания закона президентом России АИР подготовит необходимые изменения в республиканский закон «О государственно-частном партнерстве в Республике Татарстан», а также приступит к активному внедрению новых механизмов государственно-частного партнерства, что придаст новый импульс развитию инвестиционной сферы».

Так что же такое ГЧП?

С точки зрения нового российского закона, определение ГЧП звучит так: «Государственно-частное партнерство, муниципально-частное партнерство — юридически оформленное на определенный срок и основанное на объединении ресурсов, распределении рисков сотрудничество публичного партнера, с одной стороны, и частного партнера, с другой стороны, которое осуществляется на основании соглашения о государственно-частном партнерстве, соглашения о муниципально-частном партнерстве, заключенных в соответствии с настоящим федеральным законом в целях привлечения в экономику частных инвестиций, обеспечения органами государственной власти и органами местного самоуправления доступности товаров, работ, услуг и повышения их качества».

Законопроектом, принятым Госдумой, жестко устанавливается закрытый перечень объектов соглашения о ГЧП (МЧП). В их числе:

• частные автомобильные дороги или их участки, мосты, объекты дорожного сервиса,
• порты, аэропорты,
• электростанции,
• гидротехнические сооружения, искусственные острова (привет «ПСО «Казань»!),
• объекты благоустройства территорий,
• объекты здравоохранения, образования, культуры, спорта, туризма, социального обслуживания населения,
• объекты, на которых осуществляются обработка и утилизация твердых коммунальных отходов.

Не допускается заключение соглашения ГЧП в отношении:

• источников тепловой энергии,
• тепловых сетей,
• объектов водоснабжения и водоотведения.

Такой подход сужает сферу применения нового закона и сразу отсекает целые блоки отраслевых проектов: проекты в ЖКХ, инфокоммуникационной, ракетно-космической и оборонных отраслях нельзя будет реализовывать по новому закону.

Частным партнером согласно законопроекту может быть только российское юридическое лицо и обязательно без преобладающего госучастия (то есть не государственные и муниципальные унитарные предприятия и учреждения, а также не хозяйственные общества, находящиеся под контролем государства). Действительно, сегодняшней практике такой подход противоречит, поскольку в большинстве реализованных проектов ГЧП частными партнерами являются структуры крупных государственных банков. Тем не менее подход законодателя можно расценивать как позитивный, поскольку способствует привлечению в инфраструктуру действительно «частных» инвестиций.

Есть еще жесткий запрет заключать соглашения о ГЧП с иностранными юридическими лицами. Однако это положение не представляется столь критичным с учетом того, что иностранные инвесторы могут участвовать в проекте в качестве акционеров созданной в России специальной проектной компании. В большинстве случаев на практике так и происходит.

С 2005 года и по настоящее время в России активно использовалась лишь одна форма ГЧП — концессионные соглашения. Основная претензия к закону о концессиях заключалась в том, что он предусматривает лишь одну-единственную модель ГЧП, в соответствии с которой инвестор должен построить объект, передать в государственную собственность и в последующем эксплуатировать. Нахождение объекта концессии в частной собственности и, соответственно, его залог концессионером не допускаются.

Однако форм ГЧП в мире насчитывается более 20. Принципиальное отличие большинства форм ГЧП от концессии — возможность получения права частной собственности на объект соглашения. Получив актив в собственность, его можно будет использовать, например, как залог в банках. Это положение законопроекта стало причиной споров в Госдуме РФ, так как, по мнению депутатов, влечет риски скрытой приватизации. В одобренном варианте законопроекта эти риски в достаточной мере купированы тем обстоятельством, что обязательства по соглашению о ГЧП следуют за объектом и регистрируются в качестве обременения. Говоря простым языком, созданную или реконструированную школу нельзя будет перепрофилировать в торговый центр.

При этом, если совокупный объем государственных инвестиций в проекте превышает объем частных инвестиций, то при прекращении соглашения обязательной является передача объекта соглашения в публичную собственность.

Очень подробно расписаны порядок и процедуры проведения конкурсов на право заключения соглашения о государственно-частном партнерстве. Этому процессу выделено около одной трети законопроекта.

Одним словом, работы в Татарстане по активному внедрению новых механизмов государственно-частного партнерства — непочатый край. Важной и сложной работы, ведь принятая Госсоветом месяц назад «Стратегия социально-экономического развития Республики Татарстан до 2030 года» почти полностью посвящена масштабным инфраструктурным проектам, реализовать которые государство просто не в состоянии. Только грамотное использование инструментов ГЧП и глубокое укоренение в республиканских управленцах особого типа проектного мышления — «культурного кода ГЧП» — поможет реализовать масштабные цели, указанные в «Стратегии».

Фото: council.gov.ru, Роман Хасаев, tvc.ru, vmnews.ru, school-five.ru